城市迁移——如何打造一个更美好的未来?

印度尼西亚规划中的新首都加里曼丹不仅应满足当下的城市发展需求,更需要前瞻未来趋势。为了实现可持续发展,其他城市在发展中曾经历的问题,可以为项目推动者及管理者提供经验教训,并为加里曼丹营造发展空间,或许这座城市将向未知或者无法预测却令人惊喜的方向前进。

原本计划容纳 80 万人口的印度尼西亚首都雅加达,如今人口极为稠密,人口超过 1000 万 [1],并导致饮用水等资源紧缺,严重的交通拥堵也影响了当地的生活和空气质量。这座岛国首都的人口在过去 50 年里增长了一倍。在人口快速增长的重压下,雅加达的地基也正在下沉 [2]。据估计,一些地区以每年 25 厘米的速度不断下降。

为了解决这些问题并实现国家的发展愿景,印度尼西亚政府正在建设一座全新的城市,为国家发展创造有利条件,以便在亚洲和全球事务中发挥更重要的作用。

新都选址婆罗洲岛的东加里曼丹,其地理位置优越,拥有巨大的发展空间,而且更靠近印度尼西亚的中心位置。这块 400 平方公里的土地价值则高达330 亿美元。但这项投资是否值得,取决于其是否能产生经济价值并实现自然资源可持续发展,也就意味着子孙后代是否需要背负昂贵的改建费用。

然而,预测未来 50 年后的世界面貌已经够难了,还要鼓励项目推动者和管理者将未来 50 年的发展需求纳入考量更是难上加难,这远比大多数政府规划都要更具前瞻性。

为了实现可持续发展,未来的特大工程项目必须考虑其所处世界的复杂性,并具备足够的内在灵活性来适应将来的各种情况。那么,印度尼西亚在规划新首都时应该考虑些什么呢? 其他城市正在努力实现经济增长、追求创新、增强对不可预见压力的适应能力,印度尼西亚在这些城市身上又可以得到什么样的借鉴呢?

“从零开始规划新城,不仅仅在于制定完善的长期总体规划,让土地得到有效利用,为可持续增长提供空间。更重要的是,要确保民众能够舒适地生活、工作和娱乐,有充足的住宅、就业机会、交通设施、社区和休闲空间,及时提供良好的发展策略,将公立和私人机构及新社区纳入其中,合作共赢。”

宜居城市中心执行总监邱鼎财 (Khoo Teng Chye) 先生

为了灵活应对未来变化,在总体规划的最初阶段必须考虑到适应未来发展的能力,并且在规划过程中抓住每一个机会提高这种适应能力。

人口流动与相应规划

据印尼国家发展规划部估计,建设新首都需要开发 4 万公顷土地,将可容纳约 150 万居民。但这一数据可能受到许多因素的影响,例如,目前雅加达的居民会不会保留他们的家庭住房,或者会不会有其他地区和国家的人为了寻找更好的个人发展机会而迁居到新首都?如果人口增长超出预期,城市基础设施是否有足够的灵活性来适应和容纳新增人口?为城市建设留有“成长”空间,尤为必要。为了确保城市活力,新首都需要的不仅仅是住房和就业机会,还需要真正的城市内核、文化和特征,以及相应的配套基础设施。

利雅得项目经验

在AECOM参与的沙特阿拉伯的利雅得项目中, 该市预计当下 700 多万人口将在未来十年内增长 100%(相当于每年增长 8%)。面对如此快速的人口增长,城市必须具备最大程度的灵活性。实现这一目标的途径之一就是公共交通导向开发(TOD)策略,它能最大程度地增加公共交通步行距离之内的住房、就业和娱乐选择。

城市空间规划和配套基础设施必须能够应对从全球金融危机到新冠肺炎疫情的全球重大事件。虽然利雅得已经是该地区最大的城市经济体,但这座新城市的规划旨在实现更高质量的发展,将其打造成“超级大都会”,同时以可持续的方式改善居住和出行条件。因此,沙特阿拉伯皇家委员会 (Royal Commission) 为今后十年规划了总额为 550 亿美元的 424 个项目,涵盖绿化、文化艺术、城市复兴、安全、福祉、机场扩建、遗产保护等领域。

交通需求正在发生变化,甚至在朝着不可预见的方式改变

交通基础设施对城市的经济社会发展和居民心理健康至关重要。当前投资可以满足城市未来几十年的出行需求。但如果缺乏灵活性,当今许多城市所面临的交通堵塞和人流拥挤问题将依旧存在。诸如印度尼西亚新首都这样的特大工程项目必须考虑到未来的发展趋势,包括无人驾驶汽车和联网汽车、空中运输或超级高铁技术等等,这些变化可能会对城市规划和配套基础设施造成影响。

因此,印度尼西亚政府提前谋划,宣布这座新首都将成为世界上第一个只允许自动驾驶和电动汽车行驶的城市。其中的部分车辆可能由移动即服务 (MaaS) 提供商,根据用户对公共和私人交通需求配给。货物运输所需的车辆,预计将占出行需求的30%,可以通过区域配送中心进行整合,最后一公里使用无人机送货。若这些确实如印度尼西亚政府所预想的来实现,私家车所有权的问题和道路拥堵的日子可能就此终结。由此释放的停车场和路边空间可以得到更好地利用。

但是那些我们无法预见的变化呢?

应对方法之一是通过强有力的治理手段和规章制度来保护指定的路权,加拿大多伦多的 Bloor 街高架桥就采取了这种方法。横跨当河河谷的 Bloor 街高架桥建于 100 年前,而那时根本就不存在地铁这个概念。但项目设计者在桥面下预留了一个铁路交叉口,半个世纪后,Bloor-Danforth 地铁(2 号线)便从此处经过。正因为如此,与单独修建一个交叉口的情况相比,这条地铁的建造成本要低得多,而且对周围环境造成的破坏也很小。

借鉴于欧洲最大工程项目- Crossrail的另一个应对方法,则可确保公共交通不只是发挥运输的作用。Crossrail 项目总里程超过 100 公里,呈东西向贯穿伦敦。该项目通过多管齐下的方法,通盘考虑历史建筑保护、交通状况改善、防洪、安全措施和公共开放空间改进等各方面因素,希望以此彻底重塑车站周围的城市区域。

AECOM 为 Crossrail 项目的 Farringdon 车站和 Paddington 车站提供了公共区域和基础设施方面的建议并参与了相关设计,营造出了一个对行人友好的城市区域,提高了安全性、实用性和容纳能力,改善了乘客体验。规划方案含盖了可以轻松替换的公共艺术展示、街道设施和景观,便与周边日新月异的社区同步变化。

“交通设施一直是城市或地区规划者最有力的工具之一。精心设计和交付的交通项目可以不断推动经济增长,创造土地价值,为社区提供支持。但如今,这早已经成为了优秀交通项目的一部分,越来越多的项目在最初阶段就已经可以产生更为广泛的积极影响力。“

Crossrail 公司首席执行官马克•万尔德 (Mark Wild)

为不可预见的冲击做好准备

除了人口增长和交通设施等较为容易预测的因素之外,还存在其他具有挑战性的因素。例如,气候变化正越来越不稳定,全球性的疫情显然不再是杞人忧天。为了应对这些挑战,我们的基础设施需要更具韧性。过去这个行业偏向于依赖历史数据来预测未来事件,但现在,这样的做法已经行不通了。设计者必须将他们对于“天气变换”的考量进一步加大,以涵盖可预测的年度事件以及更难预测的“百年一遇”事件。

和东南亚的许多地方一样,加里曼丹经常在每年不可避免的季风季节遭遇严重的洪水,而在岛上修建城市空间只会使这种情况更加恶化。过去,为这种“未预见事件”提供解决资金不易。有人认为,与其花钱保护基础设施免受可能永远不会发生的灾害影响,不如用这些钱来解决更切实的需求。然而,飓风“桑迪”和新冠疫情等百年一遇的事件改变了这种想法。如今,韧性应该从总体规划开始就纳入到特大工程项目的规划之中。

好在加里曼丹可以从头进行规划,而老城市则需要进行改造。在为纽约的曼哈顿下城区制定沿海韧性总体规划时,AECOM在设计中将当前和未来跨越多个毗邻空间的各种公共需求考虑在内。

其中一个公共空间项目是南炮台公园,独特的海岸设计,通过一系列隐蔽的保护性景观带,对瓦格纳公园进行改造,以改善公共空间,提升经济发展潜力。

该项目旨在降低沿海风暴和海平面上升所导致的洪涝风险,保护所在地区及其居民。与此同时,设计也希望能改善海滨通道的使用率,即使在没有洪涝或其他风险的情况下,也能让社区受益。*

由于曼哈顿下城区的韧性工程项目跨越了绵延 10 英里(16.09 公里)的海岸线,有多组利益相关者参与其中。[3]因此,海岸带的每一个不同区域都有不同的规划和资金来源。跨部门资金和融资的新途径,以及如何获取韧性工程项目所产生的未来价值,帮助弥补资金缺口,目前仍在探讨中。加里曼丹岛的规划也可以借鉴其中的经验。

为加里曼丹寻求融资

在迁都的 330 亿美元总费用中,约 19% 由政府拨款,其余资金来自其他渠道。同时,印度尼西亚政府还宣布了一项规模庞大的全国基础设施计划,金额高达 4,120 亿美元,涉及 1.7 万个岛屿。到目前为止,这两个项目仍难以获得意向融资,而且很大一部分资金很可能将来自于私营部门融资和机构资金,甚至来自于日益增长的全球绿色资本市场。

大型基础设施建设越来越欢迎私人股本融资和机构资金的参与,本地和海外投资者可获得土地开发机会,这是难以从其他项目中获得的。这也可能是“基础设施即服务”模式的下一个发展方向,摆脱严重依赖政府补贴的传统融资结构。

港铁 (MTR) 的铁路加房地产模式算得上是一个早期的优秀案例,该公司超过一半的收入来自房地产的开发和管理。在后疫情时期,由关税和车票组成的基础设施常规性收入很容易受到影响,现金流的多样化可以使必要的基础设施得以维持运营。

相比美国较为流行的税收增额价值制度,这样的方式使综合性商业地产作为主要收入来源,而非基础设施本身。通过创造性的土地租赁框架以及使土地掌握在国民手中的资产分割,之前不愿将国家土地让渡给海外持份者的问题得以解决。因此,例如日本科技企业集团软银 (Softbank) 和阿联酋主权基金 (Emirati Sovereign Fund) 等机构已经在探索相应的合作机会,以资金换取承保支持。

但国际投资者想要的不仅仅是财务回报和担保。他们更看重韧性目标以及环境、社会和治理 (ESG) 目标。这些涵盖了城市应对疫情能力、数字化程度、经济引擎、公平性、包容性以及城市原真性。这些衡量方式可以为拥有类似目标、想要参与或投资印度尼西亚政府的其他国家和投资者提供一个参考,帮助他们实现迁都梦想。

邻国菲律宾的政府后备中心在耗资 230 亿美元的新克拉克城 (New Clark City) 拔地而起。AECOM 参与制定的 9,000 公顷总体规划已成为菲律宾首只政府绿色发展债券的卖点,有望吸引私人 ESG 投资,实现最初的愿景,即打造一座可持续的、具有强大韧性的百万人口城市。

管理复杂性

从逼仄的伦敦街道,到沉没的埃及城市赫拉克利翁,特大工程项目未能满足可持续发展要求的例子比比皆是。可持续基础设施项目的推动者和管理者必须灵活变通,愿意为他们暂时无法想象、遥不可及的未来进行规划和融资。然而,如果指望投资方对不确定的未来进行投资,那就太天真了。

因此,必须阐述在项目推动的几个限制因素(成本、时间、空间、技术、资源、知识等)下,如何实现长期可持续发展的、具有说服力的观点。同样,有关于被动条款、消除窄点、适应性、市场趋势、需求和其他话题的想法也不可或缺。这一切都要求特大工程项目的管理者不能局限于眼前,而要灵活变通,适应发展趋势,确保他们的项目在未来继续发挥巨大作用。

作者:Scott Dunn 及 Sylvester Wong (AECOM)

**本文参考了由 AECOM 的 Jim Manning 和 Mariella Tsopela 所撰写的《The era of sustainability-enabled mega-projects: lessons in building to deliver for an unknown, better future》一文。

该文曾在 2019 年米兰 MeRIT 特大工程项目研究跨学科团队会议上被评为最佳可持续发展论文。

Izlem Boylu、Alan Gibbs、James Kirkpatrick、Mike Pauley、Sacha Schwarzkopf 和 Joel Sonkin 对文本均有贡献。

[1] https://worldpopulationreview.com/world-cities/jakarta-population/

[2] https://www.theguardian.com/world/2019/aug/27/why-is-indonesia-moving-its-capital-city-everything-you-need-to-know

[3] https://www.aecom.com/without-limits/article/ensuring-new-yorks-future-through-coastal-resilience/


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