推而广之:为何城市韧性日益重要

从新冠疫情到极端天气事件,提升韧性已经成为各城市的当务之急和战略要务。

在新冠疫情爆发之前,有必要加强城市韧性的观念已日益深入人心。从老龄化加剧、基础设施匮乏,到气候变化和人口增长,我们显然还未做好充分准备以应对越来越多难以预料的挑战。新冠疫情将其中不少的问题暴露出来,但同时也带来了改善基础设施,适应未来发展需求的新机遇。

十年来,全球社会致力于识别潜在的冲击和压力,并寻求解决这些问题的方案。然而,由于预算不足、政治意愿缺失和公众支持薄弱,许多韧性策略并未得到实施。

虽然资金来源一向存在,但事实证明,和其他需求相比,这一类型的策略获得相应的资金和批准的融资计划难度非常之大,而新冠疫情则使这一情况难上加难。

为了解决资金缺口,AECOM 与米尔肯研究所 (Milken Institute) 开展合作,研究如何通过提升城市韧性,应对日益不确定的世界所带来的挑战并实现可持续发展。

我们组建的金融创新实验室 (Financial Innovations Labs)[1] 汇集了主要利益相关方、决策者和金融专家,共同探索高韧性城市基础设施。本文将介绍我们汲取的经验教训,也为其他城市的借鉴提供思路。

在纽约,我们与纽约市政府共同规划“曼哈顿下城区沿海韧性”,帮助当地加强当前和未来的气候变化适应能力;在洛杉矶,我们研究了如何改善公共交通;在伦敦,我们设法解决住房供应不足的问题。在每一个案例中,我们都不局限于传统资源的范畴,跨部门的协同,提供了落到实处的方法,积极思考如何优化资本结构。虽然所有这些实验室都是在新冠疫情爆发之前就已建立,但融资问题仍然存在。

应对自然灾害的环境韧性

2012 年,超级飓风“桑迪”导致 40 多人死亡,给纽约市和美国东海岸造成了严重破坏和重大经济损失。[2] 虽然纽约市是世界上最重要的经济和文化中心之一,但这场天灾却暴露了这座城市在自然灾害面前极端脆弱。此后,尽管公立和私营部门一直在努力解决抗灾能力不足的问题,海平面和地下水位仍在不断上升。

2019 年 3 月,纽约市发布了《曼哈顿下城区气候韧性研究》报告。该报告由当地市政府撰写,由AECOM领导的大型咨询团队提供专业建议,确定了金额为 5 亿美元的短期气候适应项目,并制定了长期《金融区和海港区气候适应总体规划》。[3]

然而,在没有获得联邦和州政府额外拨款的情况下,实施气候韧性规划需要新的创新性融资机制。

因此,米尔肯研究所与 AECOM 共同研究了多项适用于不同规模的融资方案。在市一级,可通过发行债券来募集资金。在地区或州一级,可通过对保单征收 2% 的附加费来筹集更多资金,这些资金可以存入由独立实体管理的信托基金。此外,纽约市可以将一些创收模式纳入其规划中,比如向公共事业单位出售私人开发权,征收与收益相关的附加费等等。[4] 此举旨在寻找资本来源和投资类型的合理配比,以弥补资金缺口。

金融创新实验室还发现,日后为高韧性基础设施融资时,可选择替代方案,即从一系列公共和私人融资来源筹集资金等。

出行——解决交通网络问题导致的不公平影响

在汽车文化久负盛名的洛杉矶,出行却是对城市韧性的最大挑战。作为金融创新实验室所进行的研究之一,我们以满足日益增长的人口需求、改善空气质量和减少排放为目标,针对改善公共交通基础设施是否必要进行了研究。研究显示,加州人口预计将从目前的不到 4000 万增长至 2050 年的近 5000 万。[5]

由于居民对于当地拥堵的交通和糟糕的空气质量极为不满,因此愿意为公共交通的改善提供资金。2016 年,洛杉矶居民投票通过了名为“M 提案”(Measure M) 的 1200 亿美元出行改善计划。但针对该地区铁路网的核心联合车站 (Union Station),所需进行的改进费用并不包含在M提案中。

对于这一区域和地方性交通战略的关键站点所进行的改进,包括新的客运大厅和其他设施,预计将花费 25 亿美元。

在我们位于洛杉矶的金融创新实验室,公立和私营部门利益相关者讨论了从税收增额融资到周边商业开发的几种融资策略。他们还鼓励项目管理者重新审查资本和运营方案,提高方案的灵活性,以扩大潜在的融资范围。[6] 但现在,新冠疫情可能会影响这些交通项目的推进。

经济可承受性——加快经济适用房建设,确保城市实现长期发展

我们位于伦敦的金融创新实验室着眼于高韧性住房策略,以解决几十年来住房供应不足导致的住房危机。这一危机致使大部分人在伦敦买不起房,当地房产市场片面追求高端地产开发项目,而不是为中低收入人群提供真正可负担的住房。

这样的做法将导致长期供应不足和交付缓慢:过去十年里,在整个大伦敦地区和伦敦市区内,平均每年建成 7.5 万套住房。如果这种交付速度保持不变,到 2026 年住房缺口将多达 80 万套,十年后将超过 100 万套。而模块化施工的应用或将解决住房供应短缺的问题。如今的非现场制造住房不同于 20 世纪 70 年代所采用的 “预制组装房屋”和系统性构建街区。

数字化工具和精密工程技术为居民带来了绿色环保且成本更低的高质量住房。相比传统施工方式,在工厂环境中进行组装,不仅意味着地产开发项目可以更快地交付,而且避免了传统现场施工带来的噪音和废弃物,也不会因恶劣天气或通行条件而造成工期延误。

AECOM 和 Rogers Stirk Harbour + Partners (RSHP) 共同开发的INNO 解决方案是目前最先进的模块化系统之一,旨在初步解决英国的住房短缺问题。INNO 解决方案集结了制造和过程工程方面的专家,将概念、设计、组装到现场施工的整个项目进度整合成一条供应链。

位于伦敦东部罗姆福德的基督教青年会泰晤士河口区工程项目,正是运用这种方案的首批项目之一。项目所建造的39 套单人公寓,将用于基督教青年会的独立生活计划,个人居住者将不再需要靠补助生活。所有的公寓均为非现场组装,组装流程均在工厂内完成。一套一居室公寓仅需 5 天即可完工,加快了现场交付速度。INNO 系统可进行扩展,以满足英国住房市场的需求,也可轻松适应国际市场。

利用经济刺激金

本文讨论的所有计划和项目都具有战略重要性。然而,这类计划往往时间跨度较长,并涉及多个机构和辖区。这也意味着,决策者在决定为哪些项目提供经济刺激金时,可能会忽略这些计划,为了避免这种情况,利益相关者应该考虑:

评估计划对经济、环境和社会的短期影响,尤其是扩大就业(包括规划和工程岗位)方面,并进行优先排序

为计划设立一位负责人

明确计划,规划执行团队,并阐明策略

确定这些计划的哪些部分或阶段有资格获得各级政府(国家、地区或州和地方政府)的经济刺激资金

将规模较小的项目合并成有资格获得经济刺激资金的计划

明确列出现有的、相对应的资金

将大规模计划分割,加快许可和规划进度

使我们的未来更具韧性

新冠疫情带来的影响,我们目前仍无法全面了解。但我们知道,基础设施无法应对极端天气、政治和社会动荡的问题必须得以解决。

现在,城市对韧性的需求变得更加强烈。在很多情况下,韧性策略明明已经准备就绪,但却很难筹集到足够的资金来实施。借助于各国政府准备推出的经济刺激方案,让融资策略有可能加速落地。如果这些资金得到正确利用,并与创新策略(比如金融创新实验室提出的策略)相结合,就有可能推动复杂的大型韧性基础设施项目落地。

作者:Stephen Engblom 及 Caitlin MacLean (the Milken Institute)

Cristian Bevington、Jon Dearing、Garrett Harper、Joel Sonkin 和 Joy Woo 对本文均有贡献

[1] 在洛杉矶、伦敦、芝加哥和纽约。

[2]https://www.nycedc.com/sites/default/files/filemanager/Projects/LMCR/Final_Image/Lower_Manhattan_Climate_Resilience_March_2019.pdf[3]https://www.nycedc.com/sites/default/files/filemanager/Projects/LMCR/Final_Image/Lower_Manhattan_Climate_Resilience_March_2019.pdf

[4] https://milkeninstitute.org/sites/default/files/reports-pdf/FILAECOM_New%20York_Executive_Summary%20FINAL.pdf

[5] http://www.dof.ca.gov/Forecasting/Demographics/Projections/

[6] https://milkeninstitute.org/sites/default/files/reports-pdf/FIL-Los-Angeles-ExecSummary-FINAL.pdf


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